CONGRESSO NACIONAL DA ECONOMIA SOCIAL

[O texto que a seguir transcrevo reproduz uma conferência que proferi na Sessão Final do Congresso Nacional da Economia Social que decorreu em Lisboa, no passado dia 14 de novembro.]

A Lei de Bases da Economia Social

  ─ garantia no presente e inspiração do futuro

                                                 Rui  Namorado  

1. A Lei de Bases da Economia Social  [LBES] é um elemento importante do processo de instituição em Portugal de um espaço socioeconómico autónomo com características próprias, denominado “economia social”. Para compreendermos este processo e a sua consolidação jurídica, deve ter-se presente o contexto internacional que o tem envolvido, em especial na sua dimensão europeia. Mas aqui no essencial vamos ter em conta o caso português, valorizando e contextualizando adequadamente as suas particularidades.

O mais relevante impulso para o reemergir da economia social no seu perfil atual ocorreu em França no início dos anos 80 do século XX, depois de alguns anos de germinação. Esse processo conquistou um eco significativo na União Europeia, tendo ganho corpo em vários dos seus Estados-membros. À escala mundial, foi adquirindo visibilidade, tendo entrado em diálogo e sinergia com outros processos sociais de natureza semelhante, mesmo que em alguns casos sob uma nomenclatura diferente.

Em Portugal, deu os seus primeiros sinais ainda nos anos 80 do século XX, tendo começado a afirmar-se institucionalmente no decurso dos anos 90, ainda que em termos incipientes, através da “Rede Portuguesa de Formação para o Terceiro Sector”. Já no presente século, em 2008, o Instituto António Sérgio para o Setor Cooperativo [INSCOOP] deixou de ser um instituto público, que apenas se ocupava do sector cooperativo, para se transformar na Cooperativa António Sérgio para a Economia Social [CASES], uma cooperativa de interesse público com incidência em toda a economia social. Em 2011, foi criado como órgão de consulta do Governo, o Conselho Nacional da Economia Social [CNES] e em 2013, foi publicada a LBES.

Estamos perante um processo complexo e multifacetado, profundamente impregnado pelo seu contexto sociopolítico. Por isso, para o podermos compreender plenamente, deve ser tido em conta, em primeiro lugar, o grau de maturidade das várias constelações da economia social e a energia socioeconómica gerada, não só pelas práticas próprias de cada uma delas, mas também pela sua convergência. Em segundo lugar, há também que ter em atenção as alterações introduzidas na Constituição em alguns aspetos diretamente relacionados com a economia social, quer estruturalmente, quer pela inovação dos conteúdos normativos. Em terceiro lugar, deve seguir-se a evolução das políticas públicas com incidência na economia social, em especial das suas projeções jurídicas.

A sinergia entre estes três vetores é o impulso determinante da evolução da economia social, no caso português. A LBES, no essencial, é um dispositivo normativo que materializa, especifica e consolida essa sinergia. Como acontecimento normativo, objetivamente, significou que se gerou na vida das entidades da economia social e nas políticas públicas que lhe dizem respeito, um grau de amadurecimento suficiente para tornar possível e útil este tipo de resposta jurídica.

Como é sabido, as normas jurídicas com incidência direta na economia social, no caso português, distribuem-se estruturalmente por três níveis: o da Constituição, o da LBES e as leis comuns. A LBES é um espaço jurídico de articulação dos outros dois. A regulação jurídica da economia social é uma proteção de importância decisiva, cuja fragilização pode ter resultados devastadores. E ela é uma das mais relevantes manifestações da interação entre o Estado e a economia social, um aspeto importante da desejável imbricação de ambos.

 Esta imbricação pela proximidade que suscita, pela osmose que pode induzir, torna ainda mais importante a salvaguarda da autonomia da economia social relativamente ao Estado, tornando imperativo que ela seja balizada por parâmetros claros. Na verdade, esta imbricação, embora facilite uma interação entre ambos, quer substancial, quer estruturalmente, comporta riscos que devem ser controlados. Para esse controle, pode contribuir muito uma autonomia da economia social desenhada com nitidez e precisão.

Mas é também muito importante que se tenha presente que o alheamento, o não entrelaçamento, a não imbricação, entre a economia social e o Estado, em particular na sua dimensão social, dificultam, entorpecem e constrangem, a evolução duma e doutro. A evolução de ambos será tanto mais célere quanto mais conjugada.

Na verdade, divorciada do Estado a economia social corre o risco de se transformar num espaço cercado e acossado pelos apetites dos mais diversos predadores. Simetricamente, se o Estado renunciar à seiva da economia social, como elemento decisivo do seu enraizamento virtuoso na sociedade, corre o risco de ficar reduzido a uma máquina administrativa ressequida, cada vez mais crispada em face da sociedade e cada vez mais carecida da legitimidade de que necessita para ser democraticamente durável.

2. Desde a sua primeira versão de 1976 que a Constituição da República Portuguesa trata autonomamente incluindo-as num único setor entidades que mais tardes viriam a ser englobadas pela noção de economia social. Essa autonomia estrutura-se com base na propriedade dos meios de produção que é o critério de diferenciação dos setores. O setor em causa afirmou-se assim com autonomia em face quer do setor público quer do setor privado, tendo abrangido de início apenas as cooperativas e sendo por isso designado como setor cooperativo.

Com a revisão constitucional de 1989, passou a ser denominado setor cooperativo e social, uma vez que lhe foram acrescentadas duas novas componentes, antes integradas no setor público não estatal, a componente comunitária e a autogestionária. Na revisão constitucional de 1997, sem ter sido alterada a sua designação, o setor cooperativo e social passou a incluir um novo subsetor, o solidário. Assim, o setor cooperativo e social é atualmente composto por duas vertentes, uma cooperativa e outra social, sendo esta última complexa, uma vez que abrange os subsetores comunitário, autogestionário e solidário.

Os contornos da economia social foram-se estabilizando no plano teórico e doutrinal, por força da dinâmica congregadora dos vários tipos de entidades da economia social, tendo essa sedimentação concetual tido como pano de fundo relevante a própria CRP. Foi assim natural que, dentro desses contornos, coubesse todo o setor cooperativo e social. Em contrapartida, a parte da economia social não abrangida pelo setor cooperativo e social é relativamente residual. Por isso, se pode dizer que a economia social tem um lugar próprio na Constituição. Um lugar que pode ser formalmente apenas implícito, mas que nem por isso deixa de ser substancialmente bem real.

3. Deve ter-se em atenção que a noção de economia social, como expressão da sua reemergência nas décadas finais do século XX, não foi predominantemente o resultado de uma construção teórica e doutrinária, oriunda de um conjunto de ideias fundadoras ou de uma visão do mundo preexistente. Pelo contrário, ela radicou-se essencialmente na conjugação de diversos tipos de entidades dirigida à exploração prática das suas sinergias.

É certo que a vida dessas entidades foi incorporando com densidade crescente uma reflexão teórica e doutrinal que a repercutia e reforçava, mas esteve sempre no cerne do processo de afirmação e amadurecimento da economia social. Foi, aliás, a consagração no plano político do valor das práticas sociais dessas entidades e da sua conjugação que foi suscitando sucessivas respostas jurídicas e políticas.

 Por isso, a economia social não é nem uma fortaleza conceitual a que a realidade social se tenha que submeter, nem um recipiente neutro e inerte, onde se podem colocar sem critério quaisquer entidades económico-sociais. É um conjunto de entidades socioeconómicas que ao viverem afinaram a compreensão das razões que as levaram a juntar-se num espaço sociopolítico comum. E, ao afinarem essa compreensão, aperfeiçoam o conhecimento das características que partilham e dão força a uma identidade própria. E é a imagem de conjunto que essas entidades projetam que delimita o espaço da economia social. O Estado pode e deve garantir que esse espaço se mantenha fiel a si próprio, pode mesmo encorajar a sua expansão quando ela se paute inequivocamente pela sua lógica. Não pode constrangê-lo ou alterá-lo ao sabor de razões que lhe sejam exteriores.

A economia social não pode ser, por isso, encarada como uma espécie de território autónomo que apenas se conexionasse com a sociedade no seu todo através de pontes fixas e rígidas. Ela está dentro da sociedade, é um dos processos sociais parcelares geradores do processo social global.

4. É a própria natureza da economia social que induz um modo de inserção na sociedade que implica intensa interação com o Estado. E esta interação é decisiva na dinâmica dessa inserção; e, quanto mais o for, maior será o potencial reformista da economia social, mais forte será a sua energia transformadora. Mas esta interação entre a economia social e o Estado, a cujo potencial de transformação qualitativa da sociedade damos relevo, não se oferece aos seus protagonistas com uma objetividade unívoca que imponha a sua partilha por todos, não é encarada da mesma maneira por todos. Pelo contrário, é necessariamente condicionada pelas várias ideologias e visões do mundo, o que a torna suscetível de múltiplas leituras e de ser integrada em diversas narrativas.

Em regra, todas essas leituras giram em torno de duas grandes linhas de força, convivendo com naturalidade entre si, completando-se numa emulação interativa, que as leva a não se repelirem uma à outra, nem a mutuamente se diluírem.

Para uma dessas linhas de força, a economia social é uma dinâmica socio-organizativa que funciona nas sociedades atuais, principalmente, como um dispositivo compensatório dirigido a minorar os sofrimentos das pessoas e a atenuar os efeitos de outras externalidades negativas, geradas pelo sistema vigente, o capitalismo. Visa um equilíbrio tão humanizante quanto possível das sociedades atuais, mas não põe em causa a sua natureza, aceitando implicitamente contribuir indiretamente para sua perenidade ou sendo-lhe indiferente que isso aconteça. Preocupa-se em atenuar os malefícios da sociedade tal como ela existe, mas não inscreve a sua transformação qualitativa entre as suas preocupações.

Para a outra grande linha de força, a economia social, além desse mesmo tipo de resposta  no imediato a problemas concretos, incorpora uma ambição transformadora da sociedade que aponta para um pós-capitalismo. Embora ciente da sua subalternidade num contexto capitalista, resiste-lhe impregnando-se de uma vontade de mudança qualitativa do tipo de sociedade em que vivemos. Ciente de que as sociedades, como contextos de vida, só sobrevivem historicamente na medida em que passarem pelas metamorfoses de que necessitam para evoluírem qualitativamente, a economia social assume-se como parte de uma metamorfose que nos permita um futuro consentâneo com os seus valores.

Estes dois grandes tipos de perspetivas impregnam, com intensidades diversas e instáveis, a vida das várias constelações constitutivas da grande galáxia da economia social. Afirmam-se dentro das organizações, umas vezes em complementaridade, outras vezes em concorrência. A primeira tem a vantagem de, ao privilegiar resultados de curto prazo, induzir maior proximidade, tendendo a tornar mais percetível o seu valor social. A segunda tem a vantagem de abranger todo o espaço ocupado pela primeira, acrescentando-lhe ainda uma explícita projeção qualitativa no futuro.

Mas agir no âmbito da economia social em consonância com qualquer dessas duas grandes linhas de orientação, por si só, não traz qualquer perturbação à ação dos protagonistas que sigam a outra. Quanto maior for a energia da alternatividade sistémica, maior tenderá a ser a pujança dos efeitos das ações de proximidade; quanto maior for esta pujança, mais robusto tenderá a ser o potencial de alternatividade. Por isso, os protagonistas que se revejam em qualquer das narrativas podem cooperar utilmente entre si, sem equívocos nem reservas mentais.

As narrativas correspondentes às duas grandes linhas de orientação quanto á economia social que acima referimos, são multifacetadas e complexas, estando ainda em larga medida em construção. Se quisermos encontrar-lhes consonâncias predominantes, poderemos dizer que a primeira se harmoniza melhor com a doutrina social cristã e a segunda se pode incorporar melhor na doutrina socialista encarada globalmente. Nesta medida, a economia social pode vir também a ser um espaço fecundo de cooperação, emulação e diálogo, entre os protagonistas dessas duas posições ideológicas e doutrinárias.

5. Só tendo em conta todo este contexto se pode compreender o alcance da LBES. Uma lei que é um espaço jurídico que exprime e consagra a convergência de vários processos sociais correspondentes a outros tantos tipos de organizações, significando o reconhecimento e encorajamento jurídico-político dessa convergência. Um reconhecimento inscrito harmonicamente no projeto de sociedade plasmado na nossa Constituição, que é também um sinal de amadurecimento e um elemento propulsor de um processo social em expansão.

A LBES não é, por isso, um simples artefacto jurídico, encerrado em si próprio, que possa ser manipulado impunemente, ao sabor das circunstâncias ou das conveniências de terceiros, por um qualquer impulso tecnocrático-jurídico. De facto, se for resolvido alterá-la, de modo nenhum se podem ignorar nem os processos sociais que a geraram, nem a sua ancoragem constitucional, nem os efeitos que projeta nos espaços jurídicos comuns que abrange.

Mas esta complexidade, sempre a ter em conta, não pode confundir-se com uma cristalização jurídica que iniba a mudança. É certo que à LBES deve ser reconhecido um precioso papel como garante da autenticidade, da integridade da economia social, bem como da sua não discriminação negativa e da sua não banalização. Essas virtudes têm que ser mantidas e até apuradas, devendo quaisquer modificações configurar uma mudança socialmente enraizada e juridicamente rigorosa.

Neste contexto, talvez seja tempo de se ponderar a possibilidade de promover uma alteração bem calibrada da LBES. Uma alteração naturalmente fiel ao essencial da sua lógica e da sua estrutura normativa, que responda por completo aos novos desafios que se lhe coloquem, que corrija as eventuais falhas ou incompletudes da lei atual e que procure manter a consensualidade que a tem envolvido.

6. Dentro destes parâmetros gerais, será bom que as possíveis alterações da LBES se venham a pautar por algumas grandes linhas de orientação.

Em primeiro lugar, melhorar o seu potencial de repercussão virtuosa nas leis comuns que regem as entidades que abrange, ao mesmo tempo que deve refletir melhor as dinâmicas endógenas das constelações que congregam essas entidades, potenciando assim a sua irradiação e reforçando as bases da sua autenticidade.

 Em segundo lugar, aperfeiçoar e aprofundar a sua impregnação pela lógica da CRP, no campo que lhe diz respeito.

 Por último, clarificar e completar as regras por que se regem as relações entre a economia social e o Estado, em todos os seus níveis e aspetos.

A título exemplificativo, podem mencionar-se alguns tópicos de uma possível alteração da LBES que respeite os parâmetros indicados. Quanto à noção de economia social deve ser bem explicitado o que já está implícito na lei atual. Ou seja, a integração no elenco de entidades que constam do seu art.º 4 é o critério básico de pertença à economia social, pelo que nenhuma entidade abrangida pelos tipos de organizações mencionados no referido preceito pode ser, sob qualquer pretexto, excluída da economia social. Isso significa que as características que a lei menciona são apenas  uma síntese descritiva do conjunto em causa, tal como ele já existia antes da LBES, devendo refleti-lo com exatidão e rigor.

 Do mesmo modo, os princípios orientadores, que expressamente constam do artº5, são apenas guias para a ação das entidades em causa, para que ela seja no essencial consentânea com respetivo código genético. E apenas poderão ter um potencial excludente da economia social quanto a entidades que, não integrando nenhum dos tipos mencionados no art.º 4, possam ser admitidas na economia social caso por caso, através de uma decisão administrativa, nos termos fixados pela própria LBES.

O perfil identitário da economia social, gerado pela conjugação dos preceitos da LBES que contribuem para o seu desenho, deve assim manter-se no essencial, mas pode ser clarificado. Nomeadamente, justifica-se um reexame do elenco dos tipos de entidades consagrados como pertencendo à economia social, extirpando-lhe eventuais incompletudes e incongruências. É indispensável afinar o mecanismo de abertura casuística e excecional da economia social, por decisão administrativa, a organizações não incluídas nos tipos acabados de mencionar, para o poder pôr em prática. Pode ser aperfeiçoada a formulação dos princípios orientadores consagrados no art.º6, quer à luz do que nos podem ensinar os princípios cooperativos, tendo em conta a sua densidade histórica e doutrinária, bem como a sua universalidade; quer aprofundando o que neles reflita a lógica da nossa Constituição.

Do mesmo modo, os preceitos que se ocupam das relações entre o Estado e as entidades da economia social devem ser simplificados e clarificados, para serem nítidas as suas mensagens normativas, quanto às obrigações que impendem sobre o Estado e para ser plenamente valorizada a autenticidade da economia social como pressuposto irremovível dessas obrigações. Nesse sentido, há que impregná-los ainda mais pelas diretivas constitucionais, há que dar mais consistência ao princípio da cooperação e despir as mensagens normativas de qualquer ambiguidade.

Do mesmo modo, deve aperfeiçoar-se um dos aspetos das relações entre o Estado e a economia social que a LBES destaca, o fomento. Neste campo, é muito importante um esforço acrescido de clarificação e de aperfeiçoamento, bem como a extirpação de quaisquer ambiguidades. Salientemos o essencial.

Desde logo, indicar com precisão os caminhos institucionais que vão ser seguidos na instituição sistemática do fomento em causa, bem como os objetivos substanciais que através deles se procuram.

Depois, instituir com sistematicidade e rigor uma política de remoção dos obstáculos que são levantados à economia social e de proscrição de quaisquer novas agressões, sejam elas grosseiramente evidentes, sejam elas subtilmente dissimuladas. E essa remoção e essa proscrição devem estar bem presentes quer no plano jurídico (em especial na produção legislativa), quer nos atos administrativos, quer nas políticas públicas. Especialmente urgente é, aliás, a remoção de algumas incongruências sistémicas que, para além de discutíveis em si próprias, introduzem no conjunto do universo jurídico da economia social uma enorme vulnerabilidade. Dois exemplos são especialmente graves: os aleijões anticonstitucionais que marcam indelevelmente a mais recente versão do Código Cooperativo, projetando no futuro do setor riscos imprudentemente ignorados; e a invenção arbitrária de uma noção jurídica de empresa social, introduzida no sistema jurídico português, sub-repticiamente e de surpresa, através da regulação jurídica da contratação pública, como se a economia social não existisse.

Em terceiro lugar, dever-se-á dar consistência e sistematicidade ao envolvimento da educação pública no fomento da economia social, nomeadamente, garantindo nas Universidades linhas de investigação e ensino, expressa e realmente, dedicadas à economia social.

Por último, tornar nítida e dar efeitos práticos à ideia de que o fomento da economia social é um dever do Estado que se projeta em todos os seus níveis, quer nacional, quer regionais e locais.

7. A reforma da LBES projeta-se no horizonte mais próximo como coroamento de um longo processo instituinte de que este Congresso é um episódio decisivo. Processo de raízes múltiplas  aberto ao futuro que só será verdadeiramente  fecundo se refletir uma sinergia entre o Estado e a economia social em prol de uma sociedade livre e justa onde se viva melhor. Por isso, não se pode esquecer que a LBES é no presente uma garantia de irreversibilidade no caminho já  percorrido, aberta ao futuro como contexto amigo da renovação. Portanto, tem de se assumir como um episódio decisivo de uma política pública de empoderamento da economia social, encarada como espaço autónomo mas relevante do projeto constitucional. Ou seja, como um impulso jurídico-político dirigido a valorizar um espaço socioeconómico determinante  para o futuro e para a qualidade de vida do nosso povo.

Na verdade, a economia social não é uma ilha fechada sobre si própria. Pelo contrário, é a espinha dorsal de uma sociedade justa e livre, inscrita no futuro como esperança.